Impugnação de actos administrativos - resumo

Caros colegas,
Segue resumo do Manual de Processo Administrativo do Professor Mário Aroso de Almeida entre a página 268 a 316 feito por mim.
Bom estudo!

1.º Impugnação de actos administrativos

        i.            Razão de Ordem

Ø  A - Impugnação de actos administrativos ordinária (46º, 78º e ss)

Ø  B - Processos de Impugnação Urgentes

§  Contencioso Eleitoral (97º e ss)

§  Contencioso pré-contratual (100º e ss, ex vie 46º3)

O que distingue A de B, é a celeridade na tramitação em B em alguns aspectos

1 - Impugnabilidade do acto administrativo e actos equiparados

Os requisitos são ou podem ser todos eles, cumulativamente necessários para que tenhamos o acto administrativo que possa ser impugnado

                Requisitos:

1.       Conteúdo decisório do acto

Primeiro temos de ter um acto administrativo, ou que pelo tenha elementos suficientes para poder ser qualificado como tal para os casos da declaração de inexistência de acto administrativo

O conceito de acto administrativo está no art.120º do CPA – a decisão de um órgão da Administração Pública que, ao abrigo de normas de direito público, vida produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. A doutrina diverge na interpretação deste conceito, mas o que importa na nossa análise é que haja uma decisão, exige-se que o acto administrativo defina situações jurídicas. Ex. Não pode ser um parecer porque não é uma decisão.

 - Inimpugnabilidade dos actos meramente confirmativos – Os do 53º não podem ser impugnados, os restantes já podem. Isto porque sobre se fosse possível tínhamos duas decisões sobre o mesmo acto, o segunda acto não passa de um reconhecimento da Administração que já anteriormente foi tomada uma decisão. Se fosse permitido, estaríamos a reabrir um litígio sem observância dos prazos legais.

 - Inimpugnabilidade de actos jurídicos praticados em execução ou aplicação de actos administrativos – o raciocínio é o mesmo, evitar que se reabra o litígio em torno de definições introduzidas já por actos anteriores que eles se limitam a executar ou aplicar.

O problema está nos chamados actos mistos, que contém uma parte confirmativa do acto exequendo, mas que noutra parte é inovador, introduzindo ele próprio, uma decisão dirigida a modificar a ordem jurídica. Tem que se distinguir estes dois componentes, quando o acto pressupõe ou reafirma a decisão já anteriormente contida no acto exequendo, aplica-se o art.53º pois ele é meramente confirmativo. Quanto o acto acrescenta novos efeitos jurídicos, já pode ser impugnado.

Para um acto ser impugnado não tem de vir de órgão pertencente à Administração Pública (120º CPA), o art. 51º/2 equipara os actos administrativos, para efeitos impugnatórios, as “decisões materialmente administrativas proferidas por autoridades não integradas na Administração Pública” – são os “actos em matéria administrativa”. Isto significa que um sujeito privado que pratique actos jurídicos ao abrigo de normas de Direito Administrativo que permitam que esses actos projectem unilateralmente os seus efeitos no ordenamento jurídico geral, a legalidade desses actos está submetida à apreciação dos tribunais administrativos. Ex. actos praticados por sujeitos privados no âmbito de procedimentos pré-contratuais promovidos ao abrigo de normas de Direito Administrativo, em ordem à celebração de contratos públicos ou actos praticados por estabelecimentos de ensino privados, no exercício de prerrogativas conferidas por normas de Direito Administrativo.

à Desnecessidade da Eficácia Externa

O art.51º/1 diz que são “impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa” mas isto não significa que tenham de projectar em situações jurídicas respeitantes a entidades distintas daqueles que o emitem, porque nesse caso as decisões internas, no sentido de que possuem um alcance estritamente intra-administrativo, não poderiam ser impugnadas. O art. 55º/1, alínea d) vem corroborar esta ideia. O que importa é que o acto tenha conteúdo decisório. A eventual eficácia externa não é um requisito intrínseco de impugnabilidade dos actos administrativos, mas um requisito que está associado ao estatuto de quem os impugna, só diz respeito à legitimidade para impugnar, e não ao acto em si mesmo.

à Definitividade Horizontal

 A questão que se coloca é se só podem ser impugnados os actos finais que põem termo a procedimentos administrativos ou também podem ser impugnados actos que não sejam o acto final desde que tenham conteúdo decisório. Ex. impugnação do acto de aprovação do projecto de arquitectura, por parte do vizinho que repute ilegal a implantação do prédio já efectivamente em construção, por não respeitar as distâncias mínimas – a jurisprudência afirma que ele teria de esperar pela aprovação dos projectos de especialidade, o prof. Mário Aroso não concorda.

Outra questão que se coloca é a de saber se, em concreto, determinado acto administrativo pode ser objecto de impugnação por um determinado interessado. Esta questão já diz respeito à legitimidade e ao interesse processual de quem pretende impugnar. Uma coisa parece certa: se um acto administrativo pode ser impugnado por alguém (55º/1) ele não pode deixar, objectivamente, de ser qualificado como um acto impugnável. Questão que se coloca noutro plano é a de saber se, em cada caso concreto, quem se propõe impugnar se apresenta como parte legítima e, se se fundamenta a sua necessidade de recorrer à via judicial. 

Ex. os pareceres vinculativos – não são actos que exprimem somente uma função consultiva, eles prejudicam o poder decisório logo não haverá duvida que poderá ser impugnado, a questão que se coloca é a de saber se os particulares têm interesse directo na impugnação deste tipo de actos.

Importa também referir a salvaguarda do art. 51º/3 que possibilita a impugnação do acto final, mesmo no caso de não se ter reagido contra actos procedimentais passíveis de impugnação. Contudo existem duas excepções: o acto que tenha determinado a exclusão do interessado do procedimento e as disposições que, por lei especial, estabeleçam a preclusão da impugnação do acto.

A impugnabilidade dos actos administrativos não depende da forma sob a qual eles tenham sido praticados – art. 268º/4 CRP – faz-se prevalecer a substância sobre a forma. Um acto (formalmente) legislativo pode conter uma ou mais determinações de natureza administrativa, passíveis de ser qualificadas como actos administrativos.

Um acto legislativo, pode ser não apenas de um ponto de vista formal, mas também do pondo de vista material, como pode ser um acto formal, mas na realidade contêm decisões materialmente administrativas. O primeiro acto exprime a realização de opções primárias com um conteúdo inovador. O segundo acto legislativo é administrativo porque é adoptado ao abrigo de lei anterior, que cujos pressupostos já se encontram assumidas as opções políticas que competiam ao legislador é este segundo acto legislativo que pode ser impugnado ao abrigo do 268º/4 CRP e 52º/1 CPTA pois o comando em causa exprime competências administrativas.

Importa referir que nestes actos legislativos ou regulamentares com conteúdo administrativo aplica-se o art. 52º/2 quanto ao prazo. Quem não tiver impugnado actos contidos em diplomas legislativos ou regulamentares, pode fazê-lo a todo o tempo. Nestes casos os actos de execução não são qualificados como actos parcialmente confirmativos, para efeitos do 53º.  Existe uma protecção especial neste casos.

2.       Conteúdo positivo do acto

Hoje, o conceito de acto administrativo impugnável não compreende os actos administrativos de conteúdo negativo. Só os actos de conteúdo positivo serão objecto de impugnação, dirigido à respectiva anulação ou declaração de nulidade.

Quanto aos actos de conteúdo negativo, só existe agora a condenação à prática do acto legalmente devido – art.67º tendo sido eliminado o acto de indeferimento. Do art. 66º/2 resulta somente a pronúncia condenatória do tribunal, impondo ao órgão a prática do acto. Já do 51º/4 resulta que quando seja deduzido pedido de anulação de um acto administrativo de conteúdo negativo (o indeferimento tácito), o tribunal deve convidar o autor a substituir a petição, por o pedido formulado não ser o adequado. A não substituição do pedido será motivo para o não prosseguimento do processo e consequente absolvição da instância – art. 89º. Nos casos que o autor pede a anulação, mas também a condenação à prática do acto devido, já não há razão para fazer substituir a petição.

Importa ter em conta, que em situações excepcionais pode existir uma necessidade de tutela que justifique a impugnação de actos de indeferimento. Pode afastar-se o 54º/4 se o autor justificar um interesse autónomo na anulação, assumindo fundamentadamente que não pretende obter o acto devido porque lhe basta o reconhecimento da ilegalidade do acto de recusa e a sua remoção da ordem jurídica.

Este problema não se coloca em relação aos actos administrativos de revogação, eles não são actos de indeferimento, mas actos de conteúdo positivo.

A dedução autónoma de um pedido de condenação à prática do acto legalmente devido (não associada a um pedido de anulação ou declaração de nulidade de um acto administrativo) só poderia ter lugar nos casos previstos no nº1 do 67º? Isto porque pode ao interessado ser suficiente a amputação de parte do acto ou acto não estar todo errado se ser suficiente um pedido autónomo de condenação à prática do acto nos termos em que ele deveria ter sido praticado. Ex. um acto que atribui um subsídio de montante inferior àquele que o interessado considera ter direito – o interessado não pretende a remoção do acto praticado, na medida em que o acto lhe proporcionou um beneficio, ainda que em medida inferior àquele que porventura seria devido, e a sua anulação teria o alcance teria o alcance automático de lhe retirar o beneficio já concedido. Nestes casos admite-se a dedução de um pedido autónomo de condenação à prática de um acto, que revogando por substituição o acto anteriormente praticado, atribua o benefício na extensão devida.

Actos Administrativos de conteúdo ambivalente: actos que por um lado definem pela positiva a situação dos respectivos beneficiários, mas que possuem o componente, ainda que só implícito no seu conteúdo, de definir pela negativa a situação de outros sujeitos. Ex. ao adjudicar a proposta apresentada por um dos participantes num concurso dirigido à celebração de um contrato, frustra as expectativas dos restantes concorrentes. Ao preterido pode não interessar só a remoção da ordem jurídica do acto de adjudicação, também lhe interessa a substituição desse acto que, pelo menos, não reincida nas ilegalidades cometidas. Assim, o interessado pode cumular com o pedido impugnatório, um pedido de condenação à prática do acto devido. Reage contra o conteúdo positivo mas também contra o conteúdo negativo do acto – 47º/2, alínea a) – ao interessado é dado a faculdade de optar, se quer cumular os dois pedidos ou não. Por outro lado, o interessado pode só pedir a substituição deste acto, neste caso com base nos princípios da tutela jurisdicional efectiva e da promoção do acesso à justiça (art. 2º e 7º) conjugado com o art. 88º pode-se concluir que implicitamente o interessado está a pedir também que o tribunal reconheça a ilegalidade do acto e que portanto, anule o acto.

3.       Eficácia do acto

Um acto administrativo só pode ser impugnado quando se encontrem reunidas as condições de que depende a sua capacidade para produzir efeitos – se o acto estiver sujeito a publicação obrigatória ou dependente de aprovação de um órgão administrativo diferente daquele que o praticou, em princípio, em não pode ser impugnado sem que se preencham essas condições de eficácia do acto. Se o acto é nulo, ele não produz efeitos, mas precisa de ser impugnado precisamente com esse fundamento, o que significa que o acto não tem de ser necessariamente eficaz para poder ser impugnado, contudo têm de estar preenchidas certas condições legais para tal.

·         54º/1, alínea a), (+59º/2) – quem for objecto de execução de um acto administrativo ineficaz, é admitido a impugnar imediatamente esse acto. O Ministério Público pode impugnar o acto cuja execução já tenha sido desencadeada – 59º/7.

O art. 54º/2 distingue a questão da impugnabilidade do acto ilegalmente executado, da questão da reacção contra a execução ilegítima do acto. A segunda situação tem mais meios de tutela e não se insere no 54º/1, alínea a). O meio adequado para agir contra a execução ilegítima de um acto ineficaz será uma acção inibitória de cessação, seguindo a forma de acção administrativa comum – 37º/2, alínea c) ou a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias.

·         54º/1, alínea b) – faculdade de imediata impugnação do acto desde que “seja seguro ou muito provável que o acto irá produzir efeitos” – aplica-se aos casos onde a ineficácia se deve apenas ao facto de o acto se encontrar dependente de termo inicial ou de condição suspensiva. Ex. a decisão de realizar um empreendimento público em que a vontade política da sua rápida concretização seja publica e notória, estando apensas dependente do cumprimento de meras formalidades integrativas de eficácia.

Nestes dois casos, a impugnação não é um ónus, mas sim uma faculdade, o que significa, que se não impugnarem o acto (ainda) ineficaz, os interessados não vêem precludida a possibilidade de procederem à sua impugnação no momento em que ele venha a produzir efeitos.

Os prazos de impugnação contam-se desde a notificação, publicação ou conhecimento do acto administrativo ou da sua execução visto que os preceitos que estabelecem as regras de contagem de prazos de impugnação de actos têm de ser lidos sob condição de eficácia dos actos a que se aplicam. Ex. o acto administrativo praticado sob a forma de acto legislativo, o ónus de impugnar, só se constitui depois de decorrido o período da vacatio legis – 59º/1.

à Interesse processual

A questão que se coloca aqui é a de saber se existe interesse processual ou interesse em agir junto dos tribunais contra um acto administrativo que não esteja em condições de projectar os seus efeitos na ordem jurídica. Em princípio, parte-se da presunção de que não existe interesse a impugnar actos administrativos que (ainda) não estejam em condições de lesar ninguém – assente na presunção na inexistência de interesse em agir. Mas a regra não está consagrada em termos absolutos – 54º pois existem situações em que se justifica o afastamento da regra, tal como acontece no art. 39º.

4.       Prévia utilização de impugnação administrativa necessária (requisito eventual)

Dos art. 51º e 59ª/4 e 5 do CPTA decorre a regra de que a prévia utilização de vias de impugnação administrativa não é necessária para aceder à via contenciosa, ou seja, antes de recorrer à via judicial não é necessário esgotar as outras formas de impugnação, como a reclamação, o recurso hierárquico ou o recurso tutelar (regime geral do 158º e ss do CPA). Apenas será necessário o recurso a estas vias se tal estiver expressamente previsto na lei, sendo que nestes casos, aquela impugnação tem de ser utilizada dentro do prazo para o efeito estabelecido, sob pena de preclusão do acesso aos tribunais. É aqui que a lei estabelece um requisito adicional.

Se o interessado induzido em erro, tiver utilizado a impugnação necessária na compreensível convicção de que ela era de utilização necessária, a impugnação será admitida fora do prazo, através da aplicação do art. 58º/4 pelo direito à tutela jurisdicional efectiva do art. 7º.

Nos casos em que a prévia utilização da impugnação administrativa é necessária, é instituído um pressuposto processual adicional. Trata-se de uma questão de natureza adjectiva (extrínseca) e não substantiva, de saber se em determinado momento, o acto já está em condições de poder ser impugnado perante os tribunais. No caso de não ser respeitado este momento, a pretensão deve ser rejeitada porque a lei não lhe reconhece interesse processual que, no caso, se deveria sustentar na demonstração de ter tentado infrutiferamente obter o resultado pretendido pela via extrajudicial legalmente estabelecida. O problema aqui é exclusivamente de interesse em aceder à justiça, o acto não mudou de natureza e a própria posição material do interessado em relação ao acto também não se alterou.

O propósito desta regra será de não sobrecarregar com acções desnecessárias a actividade dos tribunais.

Quando não haja lei especial, os prazos são os seguintes:

   Reclamação – 15 dias – 162º CPA

   Interposição de recurso hierárquico – 30 dias – 168º/1 CPA

O prazo para decisão das reclamações e recursos hierárquicos é de 30 dias – 175º/3 CPA. Depois começa a correr o prazo de propositura de acção em tribunal, que será de impugnação do acto de forma a conduzir à sua anulação ou declaração de nulidade do acto ilegal.

      ii.            Tempestividade da Impugnação

à Prazos

Para a declaração de nulidade, não existe prazo – 58º/1 CPTA e 134º/2 CPA. No contencioso eleitoral e pré-contratual urgente a lei estabelece um prazo único e mais curto.

Para a anulabilidade o prazo regra é de 3 meses – 58º/2, alínea b), sendo que para o Ministério Público o prazo é de um ano – 58º/2, alínea a). O art. 58º/4 admite a aplicação do prazo de um ano, nos casos de que ainda que tenha expirado o prazo de três meses dentro do qual, em princípio, deveria o particular ter impugnado, desde que o tribunal, uma vez ouvida(s) a(s) outra(s) parte(s) no processo, e considere demostrada a ocorrência de uma das três circunstâncias:

·         58º/4, alínea a) – o interessado não impugnou porque a Administração o induziu em erro, podendo mesmo ter agido de má fé. Ex. a Administração comprometeu-se a revogar o acto por ter reconhecido que o interessado tinha razão, fazendo assim que ele não o impugnasse dentro do prazo;

·         58º/4, alínea b) – o atraso da impugnação é desculpável em virtude da ambiguidade do quadro normativo ou das dificuldades que colocava a identificação do acto impugnável, ou a questão da sua qualificação como acto administrativo ou como norma;

·         58º/4, alínea c) – verificou-se uma situação de justo impedimento, nos termos em que a figura é admitida em processo civil.

O prazo legal de impugnação constitui um pressuposto cuja inobservância é, por definição, insuprível a posteriori, daí a importância da consagração de soluções dirigidas a introduzir alguma flexibilidade na lei e na observância do art. 7º que impede ao juiz de proceder a uma interpretação restritiva.

·         Modo e início de contagem dos prazos

Os prazos de impugnação contam-se de acordo com a regra de continuidade – 144º CPC – 144º/4 e 58º/3. Os prazos são contínuos, mas suspendem-se nas férias judiciais, com excepção do prazo de um ano do Ministério Público. Isto significa que não são 3 meses de prazo mas sim 90 dias. O prazo que termine em dia em que os tribunais estejam encerrados ou haja tolerância de ponto é prolongado para o primeiro dia útil seguinte.

A notificação – 132º/1 CPA e 268º/3 CRP – é a condição absoluta de oponibilidade dos actos administrativos aos destinatários que deles têm direito a ser notificados. Mas a ausência de notificação, não obsta à impugnação do acto se a sua execução for desencadeada – 59º/2.

60º/1 – Só não são oponíveis aos interessados a notificação ou a publicação incompreensíveis, que não dêem sequer a conhecer o sentido da decisão. Se forem deficiências menores na notificação, a consequência é só o reconhecimento da faculdade de os interessados terem as indicações em falta – 60º/2 .

A apresentação do requerimento no prazo de 30 dias interrompe o prazo de impugnação do acto – 60º/3 e 106º. A Administração tem um prazo de 10 dias para responder ao requerimento – 71º CPA. Se o pedido for indeferido ou não houver resposta, o interessado pode pedir ao tribunal que ela seja intimada (104º e ss)  a fornecer-lhe as informações ou a passar a certidão requeridas.

60º/4 – Também não são oponíveis “eventuais erros contidos na notificação ou na publicação” nos casos previstos. O suprimento das falhas pode passar apenas pela correcção ou substituição da petição – 88º e 89º. Se o erro ou omissão cometidos, tiverem induzido o interessado em erro quanto à desnecessidade da utilização de uma via de impugnação administrativa necessária, a consequência será que o interessado deve ser admitido a utilizar esta via de impugnação no momento que o erro ou omissão forem identificados.

Quando não existe o direito a ser notificado – 59º/3 CPTA e 66º e ss CPA, se a publicação for obrigatória, o prazo começa a decorrer aqui, mesmo que haja conhecimento, o acto não produz efeitos antes da publicação nem é possível a sua impugnação. Se não houver notificação sem publicação, não sendo estas obrigatórias, o prazo começa a contar na data de conhecimento pelo interessado da existência do acto ou da sua execução.

54º/1 – O ónus da impugnação tempestiva dos actos administrativos só se constitui uma vez preenchidos os requisitos de que depende a respectiva eficácia. Se o acto tiver sujeito a condição suspensiva ou termo inicial, só quando o acto vier a produzir efeitos se constitui o ónus de impugnar.

59º/4 – A utilização voluntária de qualquer meio de impugnação administrativa tem efeito suspensivo sobre o prazo da impugnação contenciosa. Pretende-se assim valorizar e estimular a utilização das impugnações contenciosas administrativas. Para isso é necessário estarem preenchidos dois requisitos:

·         A Impugnação administrativa seja legalmente admitida;

·         A Impugnação administrativa seja utilizada dentro do prazo legalmente estabelecido para o efeito.

    iii.            Não aceitação do acto impugnado

Não pode impugnar um acto administrativo quem o tenha aceitado, expressa ou tacitamente, depois de praticado (aceitação livre, incondicionada e sem reservas). É um pressuposto processual específico, de conteúdo negativo.

Inês Faísca Gomes - 17312