Responsabilidade Civil das entidades públicas

A responsabilidade civil das entidades públicas constitui um verdadeiro pilar do Estado de Direito, nos termos do artigo 22ºCRP.

O próprio direito à indemnização em caso de lesão de direitos fundamentais assume também a natureza de direito fundamental, nos termos dos artigos 16º e 17ºCRP.

Torna-se necessário equacionar a relação entre as normas da lei fundamental e da lei ordinária.

Para o Professor Vasco Pereira da Silva, a Lei 67/2007, de 31 de Dezembro não foi capaz de resolver problemas pendentes, consagrando um regime jurídico que não é inteiramente coerente com a letra e o espirito da reforma da Justiça Administrativa.

Considera que a reforma do contencioso administrativo português, entrada em vigor em 2004, ficou por completar no que respeita à responsabilidade civil pública.

    I.        Caminho da dualidade para a unidade do contencioso da responsabilidade civil contratual das entidades públicas

Acórdão Blanco, do Tribunal de Conflitos francês, de 8 de Janeiro de 1873, representou uma espécie de ‘certidão de nascimento’ do Direito Administrativo, pois este passou a ter autonomia enquanto ramo do direito. No entanto, para o Professor, não foi pelas melhores razões: a necessidade de excluir ou limitar a responsabilidade da Administração perante uma menina de cinco anos. Tinha como objectivo proteger a primazia da Administração e não tanto proteger os particulares.

 

Até à entrada em vigor da Reforma do Contencioso Administrativo a realidade era a seguinte: pelos danos causados no desempenho de actividades de gestão privada, a Administração respondia seguindo o Direito Civil perante os tribunais judiciais, e pelos danos causados no exercício de actividades de gestão pública, a Administração respondia segundo o Direito Administrativo perante os tribunais administrativo. Seguindo neste sentido o professor Freitas do Amaral.

Esta dualidade de regimes jurídicos e de tribunais competentes caracterizava-se pela ‘ideia de fragmentação’ que era nefasta para a garantia dos cidadãos.

O Professor Vasco Pereira da Silva critica este sistema. Em primeiro lugar, assentava na distinção entre gestão pública e gestão privada (sendo que a distinção deixou de fazer sentido, e o professor questiona-se se alguma vez fez). Porquê?

1.   Tinha como pressuposto uma ideia autoritária de Administração em que, ou exercia poderes de autoridade ou era remetida para o Direito Privado. Correspondia a uma concepção do Direito Administrativo como um conjunto de normas excepcionais.

2.   Não é possível distinguir as operações materiais da Administração Pública com base na ideia de gestão pública ou de gestão privada (as actuações de médicos, engenheiros, motoristas – não são distintas quando realizadas no âmbito do serviço público ou do sector privado).

Hoje em dia, as actuações administrativas tendem a surgir unificadas em razão da ideia (material) de função administrativa, e não da regra (formal) do exercício do poder.

A própria Jurisprudência renunciou a um critério lógico de distinção entre gestão pública e gestão privada, recorrendo antes à sensação ‘impressionista’ do ‘ambiente de Direito Público’. Significa isto, desistir de procurar características diferenciadoras entre actos de gestão pública e de gestão privada.

O Professor Vasco Pereira da Silva defende a necessidade de harmonização e de uniformização da globalidade do regime da responsabilidade extracontratual, sempre que esteja em causa o exercício da função administrativa.

O sistema que vigorou até 2004 era um sistema injusto devido à ausência de critérios lógicos seguros de distinção entre gestão pública e gestão privada, gerando dúvidas quanto ao direito aplicável e quanto ao tribunal competente. Provocava conflitos negativos de jurisdição.

A reforma do Contencioso Administrativo consagrou a unidade jurisdicional do contencioso da responsabilidade civil pública. No entanto, não estava isenta de equívocos e manteve-se a dualidade legislativa.

As disposições relativas à responsabilidade civil pública, constantes das alíneas g), h), i) do nº1 do artigo 4ºETAF, devem ser interpretadas no sentido da sua não taxatividade mas apenas indicativa dos elementos a ponderar para a determinação do âmbito da jurisdição administrativa. Da análise conjugada destes preceitos resulta a consagração de um regime de unidade jurisdicional, tanto no que respeita ao contencioso da responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública, em virtude do abandono da distinção entre gestão pública e gestão privada como critério de determinação da competência do tribunal. Agora, toda a responsabilidade civil pública passa a ser da competência dos tribunais administrativos. Também neste sentido, os professores Mário Aroso de Almeida e Diogo Freitas do Amaral.

Para o professor Vasco Pereira da Silva esta unificação do regime jurídico da responsabilidade civil pública ao nível da jurisdição administrativa é uma orientação correcta, nomeadamente, tenho em conta o artigo 212ºnº3CRP.

Análise detalhada de cada um dos preceitos referidos do ETAF:

Alínea g) – Consagra a uniformização jurisdicional de todo o contencioso da responsabilidade civil pública, que passa a ser da competência dos tribunais administrativos. Isto significa qualificar como administrativa qualquer relação de responsabilidade civil pública, independentemente da natureza do órgão e do poder em que ele se encontra inserido. Representa um alargamento da cláusula geral da natureza administrativa da relação jurídica que, no domínio da responsabilidade civil pública, se amplia a qualquer relação jurídica pública. Dá origem, implicitamente, a uma espécie de segunda cláusula geral (sendo que a primeira está consagrada no artigo 1º). Houve um alargamento da competência jurisdicional dos tribunais administrativos.

No artigo 4º alínea g) não é feita referência à função política. No entanto, para o professor Vasco Pereira da Silva não faz sentido interpretar literalmente uma norma que concretiza uma cláusula geral que aponta para um critério aberto e tendo em conta razões de ordem material e de espirito do sistema, defende a inclusão da responsabilidade da função política no Contencioso Administrativo, pelo que a referência às funções legislativa e jurisdicional deve ser considerada como meramente exemplificativa.

A alínea g) deixa de fazer distinção entre actuação de gestão pública ou de gestão privada. Para o efeito de determinar a jurisdição competente, passa a ser, em qualquer caso, a jurisdição administrativa. Também neste sentido, os professores Mário Aroso de Almeida e Diogo Freitas do Amaral.

Embora ultrapassada a dualidade de jurisdições, não desapareceu a dualidade de regimes jurídicos. Isto porque na ausência de uma Lei como a de 67/2007 (não existente até este momento), continua a ser necessário, para determinação do regime jurídico substantivo aplicável, saber se se está perante uma actuação de gestão pública ou de gestão privada.  

A interpretação literalista de certa jurisprudência colocou a seguinte questão: a expressão ‘haja lugar a responsabilidade das pessoas colectivas públicas’ não quereria dizer que a competência da jurisdição administrativa apenas existiria nos casos em que as entidades públicas ocupassem a posição de rés, mas não quando tivessem assumido o papel de autoras? Exemplo: Nos casos dos acidentes de viação, só quando os lesados exigissem uma indemnização da Administração é que seriam competentes os tribunais administrativos.

Para o Professor Vasco Pereira da Silva tal solução é contrária ao regime consagrado pelo Código. Isto porque:

1.   A cláusula, ou o critério geral de determinação da jurisdição competente é o da natureza da relação (resulta do artigo 212ºnº3CRP e do artigo 1ºnº1 do ETAF), sendo as situações do artigo 4º meramente exemplificativas. Tal solução seria ilógica, uma vez que a natureza da relação jurídica é sempre a mesma e ilegal, por contrariar os critérios de determinação da jurisdição competente, introduzidos pela reforma do Contencioso Administrativo, que consagram a natureza da relação jurídica como critério geral (e aberto) de determinação da jurisdição competente, bem como a unidade jurisdicional no domínio da responsabilidade civil administrativa.

A actuação administrativa, enquanto actuação técnica ou informal, integra-se no exercício da função administrativa, pelo que, administrativa é também a relação jurídica em que se insere. Administrativa deve ser a jurisdição competente para o julgamento do litígio que venha a ter lugar, independentemente da posição processual ocupada, na acção em causa, pela autoridade pública.

De acordo com o critério consagrado no nosso ordenamento, todo o contencioso da responsabilidade civil administrativa (no desempenho de tarefas essenciais e tarefas complementares ou auxiliares de realização da função administrativa), sem fazer distinção entre actuação de gestão pública ou de gestão privada, é sempre da competência da jurisdição administrativa.

2.   Tendo em conta que o legislador instaurou um sistema de unidade jurisdicional em matéria de responsabilidade civil administrativa, que afasta a dicotomia entre gestão pública e gestão privada – resultado interpretativo pacífico e aceite na doutrina – devemos concluir pela aplicação desse regime a todo o universo da responsabilidade civil no âmbito da função administrativa.

Além disso, o argumento histórico também não procede.

3.   A lei estabelece a aplicabilidade do direito da responsabilidade civil administrativa também à actuação de sujeitos privados. Podem ser os particulares a ocupar a posição de réus (4ºnº1 alínea i) ETAF). O Código de Processo prevê a possibilidade de existirem processos em que sejam os particulares a ser demandados através de uma acção administrativa, que tanto pode ser intentada por uma autoridade administrativa, como por outro particular – 37ºnº3 CPTA.

A posição ocupada pelos sujeitos processuais, independentemente de se tratar de um particular ou de uma autoridade administrativa, em nada afecta a natureza da relação jurídica controvertida, nomeadamente para o efeito da determinação do tribunal competente.

Alínea h) – Norma que completa a previsão da alínea g). Da conjugação destas duas alíneas resulta a competência da jurisdição administrativa relativamente à globalidade do contencioso da responsabilidade civil pública, pondo termo à dualidade de jurisdições.

Alínea i) – Alargamento do regime da responsabilidade civil pública não só aos casos de Administração pública sob a forma privada, como para aqueles em que entidades privadas colaboram com a Administração Pública no exercício da função administrativa. Houve uma substituição de critérios de ‘poder’ por critérios ‘teleológicos’, passando a haver um regime jurídico unificado da responsabilidade civil pública, aplicável sempre que esteja em causa o exercício da função administrativa (independentemente da natureza jurídica dos sujeitos causadores do dano).

Esta disposição é ou não imediatamente aplicável?

Professores Aroso de Almeida e Freitas do Amaral – Na ausência de disposições de direito substantivo que prevejam a aplicação do regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público a entidades privadas, parece que a previsão do artigo 4ºnº1 ETAF fica sem efeito prático: os tribunais administrativos não serão competentes para apreciar a responsabilidade de entidades privadas por não haver norma que submeta essas entidades ao regime da responsabilidade civil extracontratual das entidades públicas.

Professor Vieira de Andrade - Tendo em conta a alínea d), deve presumir-se a aplicabilidade do regime substantivo de direito público.

Professor Vasco Pereira da Silva – Concorda com o professor Viera de Andrade, em razão do critério geral e aberto das relações jurídicas administrativas (artigo 1ºnº1 ETAF), como em função das normas que o concretizam, a título meramente exemplificativo. Para a aplicação imediata do regime contencioso da responsabilidade civil administrativa aos particulares, que colaboram no exercício da função administrativa não são necessárias outras disposições legislativas para além das enunciadas (artigos 1ºnº1 e 4ºnº1 alíneas g), h), i) ETAF). 

Quanto à delimitação negativa do âmbito de jurisdição, a unificação do contencioso da responsabilidade civil pública não foi realizada da melhor forma. O legislador acaba por admitir situações em que persiste a dualidade de jurisdições, ainda que com caracter limitado. Exemplo disso é o disposto no artigo 4ºnº3 alínea a) ETAF.

O Professor Vasco Pereira da Silva não concorda com esta exclusão. Uma coisa é apurar se houve ou não erro judiciário (que deve ser matéria da jurisdição de onde provém a sentença contestada), mas outra coisa é saber se deve ou não haver lugar à responsabilidade civil extracontratual do Estado (e isso devia ser sempre da competência dos tribunais administrativos).

Suma: A intenção do legislador da reforma do Contencioso Administrativo foi no sentido do alargamento do âmbito da jurisdição administrativa e da uniformização do regime jurídico da responsabilidade civil pública. No entanto, até surgir a Lei 67/2007 de 31 de Dezembro, apesar de abandonada a dualidade de jurisdições, não desapareceram a dualidade de regimes jurídicos. Assim, continua a ser necessário para determinação do regime jurídico substantivo aplicável, saber se se estava perante uma actuação de gestão pública ou privada.

O professor Vasco Pereira da Silva defende que a remissão para o direito privado significa a aplicação de um regime jurídico de responsabilidade civil que não tem em conta a realidade das relações jurídico-administrativas (como o são as que dizem respeito à responsabilidade ocasionada por actos de gestão privadas, que ocorrem no exercício da função administrativa). Até 2008 o professor considera que ainda era tempo de reforma.  

Uma nova etapa surge com o aparecimento do novo regime da responsabilidade civil pública (Lei 67/2007, de 31 de Dezembro).

O artigo 1ºnº1 consagra uma harmonização do regime substantivo da responsabilidade civil com a prévia uniformização jurisdicional.

Para o Professor Vasco Pereira da Silva a forma correcta de interpretar o artigo 1ºnº2 é a de considerar que põe termo a dicotomias legislativas, unificando todo o regime jurídico da função administrativa em matéria de responsabilidade civil. Argumentos neste sentido:

o   A expressão restrita ‘prerrogativas de poder público’ aparece em alternativa à outra mais ampla de ‘regulação por normas ou princípios de direito administrativo’. Significa que o regime da responsabilidade civil administrativa é aplicável tanto às actuações e omissões em que existam ‘poderes de autoridade’ ou de ‘gestão pública’, como às demais (actuação de gestão privada).

o   A referência que é feita a ‘normas ou princípios de direito administrativo’ deve abranger as actuações ditas de gestão privada. Estes são aplicáveis a toda e qualquer actuação da Administração Pública, nos termos do artigo 2ºnº5 CPA. Por mais privado que seja qualificado o regime jurídico aplicável a uma actividade administrativa, não pode seguir o regime do direito privado, sendo antes aplicáveis os princípios de Direito Administrativo.

o   Resulta do artigo 1ºnºs 3, 4 e 5, que o legislador pretendeu unificar todo o regime da responsabilidade civil correspondente ao exercício da função administrativa, independentemente da natureza da actividade ou do sujeito que a exerce. O legislador optou por um sentido amplo de função administrativa, que abrange actuações públicas e privadas, assim como entidades públicas e privadas.

Em suma, o legislador consagrou a unidade legislativa neste domínio e superou a dualidade da gestão pública e da gestão privada.

   II.        Dualidade de meios processuais em sede de responsabilidade civil pública: a acção administrativa comum e a acção administrativa especial

No CPTA existem dois meios processuais principais:

§  A acção administrativa comum – artigos 37ºss

§  A acção administrativa especial – artigos 46ºss

Na lógica do Código, as questões de responsabilidade civil pública geram pedidos susceptíveis de ser tutelados, em princípio, pela acção administrativa comum, a menos que se verifique a cumulação com outros pedidos (exemplo: a anulação ou a condenação para a prática de acto administrativo), caso em que o meio processual adequado é a acção administrativa especial (artigo 5ºnº1).

Há aqui também uma tendência para a existência de dualidade, sendo neste caso, de meios processuais.

Quanto à acção administrativa comum:

- O artigo 37º do Código procede a uma enumeração exemplificativa de pedidos que podem ser tutelados por este meio processual. De entre estes, os que dizem respeito ao contencioso da responsabilidade civil pública são:

         Alínea d) – Destina-se a obter a condenação da Administração em actuações técnicas, informais e operações materiais (e não em actos administrativos, pois, nesse caso, o meio adequado seria a acção especial) necessárias para a reparação e restauração de posições subjectivas lesadas.

O Professor Freitas do Amaral colocava em causa a possibilidade de emissão de sentenças de reconstituição natural no domínio da responsabilidade administrativa com base no princípio da independência da Administração activa perante os tribunais. Para o Professor Vasco Pereira da Silva esta interpretação é incompatível com a lei fundamental por violação do princípio constitucional da protecção plena e efectiva dos direitos dos particulares.

Alínea f) – Trata-se de pedidos de natureza condenatória que tanto podem ser dirigidos contra entidades públicas, como contra os particulares que actuam, ou que realizam tarefas, em nome e por conta dessas mesmas pessoas colectivas públicas, independentemente do estatuto jurídico. O que importa é a actividade danosa, em si mesma, que decorre da prossecução da função administrativa, sendo irrelevante saber qual a natureza jurídica do vínculo que liga o particular à Administração.

Acrescenta-se também os pedidos de condenação, no domínio da responsabilidade civil administrativa, contra os particulares que colaboram com a Administração (a título transitório ou definitivo) no exercício de funções administrativas, cujos litígios são da competência dos tribunais administrativos, nos termos do artigo 4ºnº1 alínea i) ETAF.

         Alínea g) – Estão em causa pedidos condenatórios referentes a situações de responsabilidade por actos lícitos ou pelo sacrifício.

- Artigo 38º CPTA – Consagra os efeitos meramente processuais da inimpugnabilidade, que não possui qualquer eficácia convalidatória das actuações administrativas ilegais. Encontra um âmbito de aplicação privilegiado no domínio da responsabilidade administrativa.

Esta norma é importante no sentido de proceder à autonomização do pedido de indemnização relativamente aos demais e, nomeadamente, em relação ao pedido de anulação, ou de declaração de nulidade de acto ou de regulamento administrativo.

Consagra a separação do dever de indemnizar relativamente ao ónus de impugnação do acto causador da responsabilidade.

- Artigo 4º Lei 67/2007, de 31 de Dezembro – Para o Professor Rui Medeiros a questão é reconduzida a uma situação de concorrência de culpas; já o Professor Vieira de Andrade considera que o direito à indemnização não depende da tempestiva impugnação administrativa, mas a autonomia da acção de responsabilidade não obsta a que o particular possa ver diminuído ou eliminado o seu direito, por concorrência de culpas, naquela medida em que o dano seja imputável a negligência processual do particular.

Quanto à acção administrativa especial:

- Constitui uma espécie de meio processual ‘privativo’ de actos e regulamentos.

- É susceptível de ser utilizada no domínio do contencioso da responsabilidade civil pública sempre que se verifique a cumulação de pedidos relativos a um acto ou a um regulamento administrativo (de impugnação, de condenação) com o pedido de indemnização (artigo 47º).

- A cumulação de pedidos é uma espécie de processo ‘dois em um’. A presente solução assegura a possibilidade de apreciação jurisdicional da integralidade da relação jurídica existente entre as partes. A consagração da cumulação de pedidos tem argumentos favoráveis do ponto de vista da justiça material e da tutela processual dos interesses em jogo.

- No que respeita a pressupostos processuais, não havendo regras especiais, valem as gerais. Neste caso, pensando concretamente na legitimidade, se no que respeita à acção para defesa de interesses próprios as regras gerais são adequadas (artigos 9ºnº1 e 10ºCPTA), já no que respeita à defesa da legalidade e do interesse público levantam-se problemas.

De seguida, iremos proceder à enunciação dos diferentes tipos de responsabilidade. O estudo subsequente irá cingir-se à responsabilidade civil extracontrual, sendo que será analisada em pormenor a Lei 67/2007 de 31 de Dezembro.

Quando falamos de responsabilidade temos sempre subjacente a ideia de sujeição às consequências de um comportamento. Estamos perante um conceito de base ética que tem como ponto de partida uma relação causal entre a aceitação consciente e voluntária de um comportamento lesivo de valores socialmente relevantes e as consequências reprováveis que resultam do comportamento. Sendo o mundo do direito composto por um sistema de ordenação de relações entre pessoas, estas consequências acarretam consigo efeitos negativos na esfera jurídica dos particulares e por isso são censuráveis.

Existem vários tipos de responsabilidade consoante a natureza e valores lesados pelo comportamento:

·         Responsabilidade Disciplinar – Resulta de um ilícito.

·         Responsabilidade Civil – Pode ser contratual ou extracontratual, surgindo de um prejuízo causado alguém.

·         Responsabilidade Criminal ou Penal – Efeito da prática de um crime; de uma conduta muito grave colocando em causa valores fulcrais da vida em sociedade.

No âmbito desta exposição vamos analisar apenas a responsabilidade civil extracontratual, ou seja, a obrigação que versa sobre uma entidade envolvida em actividade de natureza pública que tiver causado prejuízos aos particulares, estando desta forma excluídas as situações decorrentes de uma relação contratual.

Em que consiste a responsabilização do Estado pelos seus actos?

Quando falamos em responsabilização estamos perante uma obrigação de suportar as consequências resultantes da prática de um acto. Tal situação era desconhecida até aos inícios do século XIX. Isto porquê? O soberano não podia conceber qualquer obrigação de indemnizar com base numa expressão “the king can do no wrong”. Apesar disso, a indemnização a particulares não estava proibida mas estava dependente da boa vontade do soberano. Esta época era marcada pelo entendimento de que o vínculo jurídico entre um funcionário público e o Estado se enquadrava no mandato civil, pelo que só os actos legais daquele seriam imputáveis a este. Relativamente aos actos ilegais, praticados contra mandato apenas faziam surgir responsabilidade pessoal para os seus autores fazendo surgir um sentimento de receito paralisante dos funcionários no desempenho das suas funções e de dificuldades para os cidadãos lesados pelos funcionários insolventes.

    I.        Âmbito de Aplicação da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro

Material

Aplica-se à responsabilidade civil extracontratual decorrente de actos das funções administrativa, legislativa e judicial – Artigo 1ºnº1.

A base deste artigo 1º passa pela ideia de que nada do que acontece em nome do Estado e no suposto interesse da colectividade pode ser imune ao dever de reparar os danos provocados aos particulares.

Dentro deste âmbito desapareceu a referência a actos de gestão pública, embora se mantenha a situação de dualidade de regimes substantivos de responsabilidade. A nova lei aplica-se apenas a acções e omissões adoptadas no exercício de prerrogativas do poder público ou reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo. Desta forma, continua a existir o artigo 501º do Código Civil.

Os actos de gestão privada, quando praticados por um ente público, criam uma relação jurídica regulada pelo direito público.

O artigo 2º salvaguarda os regimes especiais de responsabilidade civil por danos advindos da função administrativa. Exemplo: Danos ambientais.

Subjectivo

Apesar de ser feita uma referência ao Estado e demais pessoas colectivas de direito público, o legislador alarga este âmbito de aplicação às pessoas colectivas de direito privado desde que actuem com prerrogativas de poder público ou sob a égide de princípios e regras de direito administrativo – Artigo 1ºnº2 (critério da actividade e não da organização).

Este diploma também se aplica à responsabilidade dos titulares dos órgãos, funcionários e agentes públicos, trabalhadores, titulares dos órgãos sociais e representantes legais ou auxiliares.

   II.        Objectivo da Responsabilização

A responsabilização do Estado e outras entidades envolvidas no exercício da actividade pública tem por objectivo a transferência do dano sofrido pelo cidadão para o seu autor.

Princípios:

·         Reparação in natura: a reconstituição da situação hipotética, ou seja, a situação que se verificaria no caso de não ocorrência do dano;

·         Indemnização em dinheiro como segunda escolha: caso de impossibilidade ou excessiva onerosidade da reparação em espécie;

·         Reparação abrange toda a extensão dos prejuízos, danos patrimoniais e morais, ocorridos ou futuros – Artigo 3ºnº3;

·         Direito à indemnização e direito de regresso (Artigo 498ºCC; o prazo prescricional mantém-se nos três anos).

Conceitos base:

o   Danos especiais – São aqueles que atingem um número determinado de pessoas;

o   Danos anormais – São aqueles que, excedendo os custos inerentes à vida em sociedade, sejam suficientemente graves para justificar a tutela do direito.

Artigo 2º

 III.        Responsabilidade subjectiva por actos da função Administrativa

A responsabilidade emergente de danos causados no exercício da função administrativa surgiu como responsabilidade subjectiva, uma vez que envolvia um juízo de censura sobre o comportamento do autor do prejuízo, que escolheu a conduta censurável e potencialmente danosa em vez de outra.

Esta responsabilidade assenta nas ideias de:

Ilicitude: Acção ou Omissão violadora: ü  De princípios e regras constitucionais, legais ou regulamentares; ü  De regras técnicas; ü  De deveres objectivos de cuidado; ü  Ou resultante do funcionamento anormal do serviço. Desta conduta activa ou omissiva há-de resultar a ofensa de direitos ou interesses legalmente protegidos – Artigo 9º

Culpa: Surge de um comportamento adoptado com diligência ou aptidão inferiores àquelas que fosse razoável exigir a um titular de órgão administrativo, funcionário ou agente zeloso e cumpridor, com base nos princípios e regras relevantes. - Artigo 10ºnº1 Modalidades: ü  Grave – Quando o autor da conduta ilícita actua com dolo ou diligência e zelo manifestamente inferiores àqueles em que se encontrava obrigado em razão do cargo. Artigo 8ºnº1. ü  Leve – Não está definida na lei, surgindo quando o autor da conduta ilícita actue com diligência e zelo inferiores, mas não manifestamente inferiores, àqueles que se encontrava obrigado.

A lei estabelece uma presunção com base na qual a autoria de um acto jurídico ilícito ou o incumprimento de deveres de vigilância faz presumirem a culpa leve. Artigo 10ºnº2 e 3.

Quando o lesado contribua para a produção do facto danoso ou para o agravamento dos danos (concorrência da culpa do lesado) pode haver redução ou exclusão do direito à indemnização. Entende-se haver culpa do lesado sempre que este não tenha utilizado os meios processuais de que dispõe para eliminar o acto jurídico gerador dos prejuízos – Artigo 4º.

A distinção efectuada anteriormente é essencial para apurar a repartição da responsabilidade. Sendo a responsabilidade do Estado ou de entidade pública exclusiva nas seguintes situações:

§  Quando o autor da conduta ilícita actua no exercício da função administrativa e por causa desse exercício, com culpa leve – Artigo 7ºnº1;

§  Quando os danos causados sejam imputáveis ao funcionamento anormal do serviço, mas não resultem de um comportamento concretamente determinado ou que não seja possível apurar a respectiva autoria – Artigo 7ºnº3;

Quando o autor da conduta ilícita actue com dolo ou culpa grave no exercício das suas funções e por causa do mesmo, o Estado ou outra entidade pública são solidariedade responsáveis com o titular do órgão, funcionário ou agente – Artigo 8ºnº2.

O Estado ou outra entidade pública poderá ser obrigado a pagar a totalidade da indemnização determinada pelo Tribunal, mantendo o direito de regresso, relativamente às quantias que deveriam ter sido pagas pelo titular do órgão, funcionário ou agente. Este direito corresponde a um poder vinculado, que a Administração tem de exercer obrigatoriamente – Artigo 6ºnº1 e 8ºnº3.

IV.        Responsabilidade objectiva no exercício de actividade administrativa

Esta modalidade de responsabilidade altera o fundo ético da responsabilidade subjectiva (realiza-se o que não se deveria ter realizado, daí a censura e o castigo), por uma base económica. A responsabilidade objectiva não assenta em qualquer juízo de reprovação do comportamento causador do dano, decorrendo de comportamentos que, não obstante perfeitamente aceitáveis no plano social, são vantajosos para aquele que os adopta, causando prejuízo, levando a lei a determinar o seu suporte por parte do seu autor. Estamos perante um instrumento de repartição de encargos, que associa prejuízo causado pela conduta aos benefícios decorrentes desta.

A lei determina que o Estado e outras entidades públicas sejam responsáveis pelos prejuízos causados por actividades, coisas ou serviços administrativos particularmente perigosos – Artigo 11ºnº1. Estas actividades existem no interesse da colectividade com intuito de satisfazer as necessidades desta. Quando deles resultem prejuízos para os particulares, não será justo que eles suportem a totalidade do prejuízo. Assim, o dano é transferido para a colectividade, por via do pagamento de uma indemnização, financiada com o dinheiro dos contribuintes.

Também nesta espécie de responsabilidade, o montante de indemnização devida pode ser reduzido ou excluído quando concorra com culpa do lesado ou haja força maior – Artigo 11ºnº1.

  V.        Responsabilidade por danos decorrentes do exercício da função jurisdicional

A lei trata dos prejuízos advindos de actos e omissões no exercício da função jurisdicional. No contexto das conjecturas constitucionais, acerca do erro judiciário e à prisão preventiva ilegal ou injustificada, comtemplam-se agora duas situações:

1.   Quanto à primeira situação trata-se de aceitar que aqueles, que pagam, a justiça têm o direito de exigir do Estado o funcionamento desta, de forma razoável; quando tal não aconteçam devem os particulares poder ressarcir-se dos prejuízos que lhes foram causados devido ao funcionamento deficiente.

Este problema é resolvido pelo legislador, através da extensão a estas situações do regime da responsabilidade civil decorrente de factos ilícitos praticados no exercício da função administrativa, Art.12. Não era compreensível que os particulares pudessem exigir o regular funcionamento dos serviços públicos, em geral, e não o pudessem fazer quando respeitasse aos Tribunais (que são serviços públicos da justiça). 

2.   Encontra-se constitucionalmente previsto o princípio da irresponsabilidade dos juízes pelas decisões tomadas no exercício da função jurisdicional. Isto significa, que o Estado poderá ser responsabilizado por uma má decisão judicial que possa gerar prejuízos para as partes envolvidas no processo.

Existe um mecanismo específico que visa evitar a consumação de decisões judiciais erradas: sistema de recursos. A possibilidade de erro vai-se reduzindo à medida que um maior número de magistrados é chamado a pronunciar-se sobre uma questão. Daqui resulta a formulação restritiva da lei (só são susceptíveis de engendrar responsabilidade para o Estado as decisões judiciais manifestamente inconstitucionais ou ilegais ou insuficientes por erro grosseiro dos respectivos pressupostos de facto) Art.º 13 nº1.

 Da articulação deste mecanismo com o sistema de recursos, a lei vem impor, como pressuposto da admissibilidade do pedido de indemnização, que a decisão em causa haja sido revogada pelo Tribunal competente Artº13 nº2.

Com base no Princípio da Irresponsabilidade dos juízes pelas decisões judiciais que tomem os magistrados judiciais e o MP, apenas estão sujeitos ao exercício do direito de regresso por parte do Estado quanto aos montantes indemnizatórios que hajam sido pagos em reparação dos prejuízos causados pelos actos praticados com dolo ou culpa grave. O direito de regresso quanto aos magistrados tem o seu exercício dependente da vontade dos órgãos de governo próprio das magistraturas Artº14.

    I.        Responsabilidade por danos decorrentes de actos praticados no exercício da função legislativa

A responsabilidade por actos praticados no exercício desta função tem suscitado divergências doutrinárias. Embora exista uma posição maioritária na doutrina, não existe unanimidade relativamente ao Art.22 da CRP de abranger também está espécie de responsabilidade.

·         Maria da Glória Dias Garcia: “a forma ampla do Art.º22 da CRP define a matéria da responsabilidade. As fórmulas usadas- Estado e demais entidades públicas; actos e omissões praticados no exercício das suas funções pelos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes- são de forma a abranger a actuação do Estado no campo jurisdicional, legislativo, político e administrativo.

·         Diogo Freitas do Amaral: pronuncia-se no sentido da exposição anteriormente feita.

·         Rui Medeiros: chama a atenção para o facto de o Art.º22 da CRP consagrar um direito de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias e que, por isso, a inércia do legislados ordinário não obstaria à sua directa invocação por parte dos particulares.

Tem sido chamado à colação o Direito Da União Europeia. Os autores Diogo Freitas do Amaral e Rui Medeiros chamam atenção para o acórdão Brasserie du pêcheur/ Factortame, que firmou no direito europeu jurisprudência no sentido da responsabilidade dos Estados- membros por actos legislativos realizados no âmbito da transposição de directivas.

·         Maria Lúcia Amaral: falar da existência de responsabilidade civil do Estado por actos legislativos lícitos é falar de um contrassenso. Na sua opinião, uma lei que seja licita só poderá causar prejuízos a privados numa única situação: quando imponha a estes sacrifícios graves e especiais que mereçam ser compensados justamente pelo carácter de gravidade e de especialidade de que se revestem. Se tal for o caso, aquilo que na aparência surge como uma questão de responsabilidade do Estado por prejuízos causados por leis, revela-se assim, à reflexão, como um problema de validade, ou de constitucionalidade, dos actos legislativos que prejudicam.

Restariam as leis ilícitas. Mas esta autora considera que o conceito de ilicitude não é sinonimo de antijuridicidade, remetendo para um tipo particular de comportamento anti-jurídico, que se baseia na omissão do comportamento devido que vincula certo sujeito de direitos a outro sujeito. Nenhum particular individualmente ponderado pode ser considerado como “titular” de um direito “subjectivo” à emissão de leis conformes à Constituição.

Perante o descrito a autora, rejeita a hipotética criação de uma acção autónoma de responsabilidade do Estado por prejuízos advindos dos chamados “factos ilícitos” do legislador, que consistiriam numa forma nova e atípica de controlo da constitucionalidade, forma essa que é estranha ao sistema de justiça constitucional dos artigos 221, 204 e 277 a 283 consagram.

Restaria uma possibilidade: o apuramento da responsabilidade por actos legislativos “ilícitos” ser feito a título meramente subsidiário, pois uma vez obtida a decisão de inconstitucionalidade e apenas nos casos em que a eficácia retroactiva dessa ultima decisão se não tenha mostrado capaz de eliminar todos os prejuízos sofridos pelo privado por causa da vigência da lei inconstitucional e durante o período de tempo que mediou entre o momento da entrada em vigor da lei e o momento da certificação da sua invalidade.

Esta controvérsia é anterior à nova lei, que regula a matéria do Artigoº.15. Este preceito começa por afirmar o princípio da responsabilidade civil do estado e das regiões autónomas pelos danos anormais causados aos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos por actos que, no exercício da função politico-legislativa, pratiquem em desconformidade com a Constituição, o direito internacional, o direito europeu, ou acto legislativo de valor reforçado.

·         A primeira análise que o preceito justifica vai no sentido do reconhecimento de que, para o legislador, a responsabilidade civil por acto legislativo (ou omissão legislativa) sintetiza um comportamento antijurídico subjectivável (chame-se ou não ilícito, e o legislador chama-lhe assim no nº4 do artº.15). Desta forma, parece existir um direito a que não sejam realizados actos, ou não ocorram omissões, contrarias à CRP, na medida em que possam produzir danos anormais a certas pessoas.

·         A segunda observação está relacionada com a articulação que o legislador faz entre a desconformidade constitucional da lei e a susceptibilidade de reparação dos danos causados por esta Art.15 n.º2 e 3. Na realidade, com esta disposição, o direito à reparação dos danos fica dependente de duas condições:

      A anormalidade;

      E a previa emissão de um juízo de inconstitucionalidade sobre a lei ou a emissão legislativa danosa.

·         Esta articulação permite concluir que, a ideia do legislador, na produção de leis inconstitucionais ou contrárias a convenções internacionais vinculativas do estado português não só representam um comportamento antijurídico, como, se o dano produzido for anormal, gera para o lesado um direito subjectivo público à sua reparação.

·         A terceira observação vai para a apreciação da antijuridicidade: esta não se estabelece unicamente com a ofensa do texto constitucional, atendendo também à desconformidade da lei interna ordinária com o direito internacional, com o direito europeu e com as leis de valor reforçado.

Perante as dificuldades que advêm deste preceito o legislador estabeleceu que a existência e a extensão da responsabilidade são determinadas em cada caso concreto, fornecendo três critérios para iluminar esta determinação:

                     i.        Grau de certeza e precisão da norma violada (as normas constitucionais têm níveis de densificação variáveis);

                   ii.        O tipo de inconstitucionalidade-material, orgânica ou formal;

                 iii.        A circunstância de terem sido adoptadas ou omitidas diligências susceptíveis de evitar a situação de ilicitude- a diligencia bastante do legislador no intuito de obviar ao resultado danoso pode excluir a responsabilidade por este Art.15 nº.4.

   II.        A indemnização pelo sacrifício

Esta prevista no Artigo 16. Estão em causa situações em que o Estado ou outras entidades públicas imponham a particulares encargos ou causem danos especiais e anormais no interesse da colectividade, por razões de interesse público, na letra da lei.

Tal situação era anteriormente reconduzida, pela lei antiga, a uma espécie de responsabilidade objectiva pela prática de actos lícitos, e aproximava-se da responsabilidade pelo risco. Apos uma analise aprofundada conclui-se que tal não passava de uma ficção: na realidade, esta dita responsabilidade, não só não envolvia qualquer ilícito, como não punha, de forma alguma, em causa qualquer comportamento do responsável.

Se ainda se pode compreender a passagem da ideia de responsabilidade subjectiva para a de responsabilidade objectiva, com a substituição da ideia de castigo pela conduta tomada pela ideia de compensação pelos benefícios decorrentes da adopção de uma conduta e se não se discute que qualquer delas pode abranger as omissões, já não faz sentido responsabilizar alguém…por coisa nenhuma, já que não adoptou, nem omitiu, qualquer comportamento.

Ao colocar estas situações na responsabilidade civil significa desligar por completo o nome da coisa: estas não são, não podem ser, situações geradoras de responsabilidade, caso contrário este termo deixa de ter qualquer significado.

Não colocando em causa a bondade e justiça da regra, devem ser compensadas as desvantagens económicas produzidas aos particulares nas situações previstas no preceito, não nos encontramos perante uma situação de responsabilidade. Estamos muito mais próximos de uma situação como a expropriação por utilidade pública do que de um caso de responsabilidade civil.

Para a realização deste trabalho recorremos às seguintes fontes: ‘O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise’, de Vasco Pereira da Silva; Cadernos de justiça administrativa, nº 45, Maio/Junho 2004; Cadernos de justiça administrativa, nº40, Julho/Agosto 2003; Revista de Direito e Estudos Sociais, Agosto-Dezembro, 2000; Cadernos de Justiça Administrativa, nº46; Cadernos de justiça administrativa, nº58 Julho/Agosto de 2006; Revista da Ordem dos Advogados, Ano 61, III, dezembro de 2001; Revista do Ministério Público, nº88; Cadernos de justiça administrativa, nº35, Setembro/outubro, 2002; Revista da faculdade de direito da universidade nova de lisboa, Ano I, nº2, 2000; Revista da faculdade de direito da universidade nova de lisboa, Ano II, nº4, 2001; Boletim do ministério da justiça nº85.

Ana Lobato - 17119

Filipa Faustino e Ferreira - 18123

Maria João Barbosa - 18264