A legitimidade

1.    Anotação ao art.9 do CPTA

Este artigo encontra-se na parte geral do código, tratando-se de uma situação inovadora. O legislador por motivos históricos quis realçar a ideia de legitimidade das partes, semelhante a que ocorre no processo civil, isto para romper com os “traumas da infância difícil” do antigo contencioso administrativo influenciado pelo modelo francês do tipo objectivo. Em que o particular, como a administração pública não eram vistos como partes, estando apenas em juízo para colaborar com o tribunal na defesa da legalidade e do interesse público. Todo o processo se encontrava centrado no acto administrativo. O particular era visto como um objecto do processo, não tendo quaisquer direitos perante a administração. Agora assistimos a um verdadeiro contencioso de partes. Podemos mesmo afirmar que a solução constante deste artigo é a mesma que resulta do art.26 do CPC.

Neste artigo regula-se a legitimidade activa para os processos administrativos em geral, ressalvando-se (“sem prejuízo”) as especificidades a ter em conta nas acções populares (art.9/2), nas acções relativas a validade e execução dos contratos (art.40) e nas acções administrativas especiais (art.55, 68,73 e 77).

A legitimidade para discutir em juízo, resulta de quem alegue ser parte na relação controvertida. A legitimidade tanto pode caber aos particulares, como as entidades públicas. Significa isto que os processos tanto podem ser intentados por particulares contra entidades públicas, por entidades públicas contra particulares, por entidades públicas contra outras entidades públicas (litígios inter-administrativos) ou por particulares contra particulares (litígios inter-privados). Ao afirmarmos que tem legitimidade quem alegue ser parte na relação material controvertida, isto é, para isto basta que haja um interesse em demandar, adoptando-se aqui a tese subjectivista em que se consideram como verdadeiros os factos alegados pelo autor quer quanto a existência, quer quanto a titularidade do interesse legalmente protegido, não sendo necessário que haja uma prova prévia dos mesmos. No entanto é necessário realçar que não basta a mera invocação da qualidade de parte, devendo o autor trazer para o processo os factos que permitem sustentar a qualidade de parte.

Art.9/2

O nr.2 deste mesmo artigo trata-se de um caso especial, em que o próprio (art.9/1) faz ressalva.

Este artigo alarga a legitimidade, atribuindo-a as autarquias locais, associações, fundações e ministério público (MP) para a defesa dos interesses públicos e dos direitos e deveres constitucionalmente protegidos.

Neste artigo já não se consagra uma legitimidade directa, mas sim uma legitimidade social em que não é necessário existir uma relação jurídica prévia entre demandante e demandado.

Para a defesa dos interesses constitucionalmente protegidos, como o ambiente ou a saúde pública, que são bens públicos ou colectivos, o art.52/4 do CPTA prevê a tutela judicial dos denominados interesses difusos, em relação a certos bens e valores constitucionalmente protegidos, permitindo que determinadas pessoas e organizações, independentemente de qualquer lesão na sua esfera jurídica, assumam a defesa ou representação dos interesses gerais da colectividade. Isto porque estamos perante bens supra individuais, que são de todos os membros da comunidade, afectando toda a colectividade mas também cada um de nós na sua esfera individual, dai que se reconheça uma legitimidade popular.

Este art.9/2 tem a sua concretização na lei 83/95 (“termos previstos na lei”).

No art.2 desta mesma lei podemos ler: “qualquer cidadão no gozo dos seus direitos civis e políticos pode dirigir-se aos tribunais administrativos para defesa dos valores art.9/2, podendo nestes termos pedir a impugnação de um acto administrativo como a condenação da administração a abster-se da realização de certas operações materiais.

O autor para ser parte legítima não tem de ter um interesse directo, no entanto não basta invocar um dos valores presentes no artigo, terá igualmente de invocar a causa da ilegalidade, designadamente a violação das normas jurídicas ditadas em concretização ou densificação do preceito constitucional isto porque as normas constitucionais em regra não gozam de imediata eficácia dispositiva, nem de um conteúdo suficientemente densificado, não podendo por isso serem directamente invocadas.

O elenco de valores ou bens constitucionalmente protegidos contante deste artigo tem um carácter meramente exemplificativo, podendo ser identificados outros, tendo em conta o reflexo colectivo ou comunitário directo dos mesmos. Como por exemplo: protecção do consumo de bens e serviços (lei 24/96).

 Em conclusão podemos considerar que o nº2 deste artigo vem complementar o nº1 do mesmo na medida em que para além da protecção subjectiva concedida ao particular esta também consagrada no nº2 uma protecção objectiva. A acção subjectiva assume um papel predominante e a objectiva relativa a defesa de directos e a acção popular tem um papel complementar, até pelo facto dos últimos terem como que uma dupla vertente pois ao mesmo tempo que afectam a comunidade no seu todo também afectam cada um dos seus membros na sua esfera individual.

Vamos agora fazer uma breve referência aos regimes específicos relativos a legitimidade.

2.    Breve anotação ao art.40 do CPTA (disposição especial relativamente ao art.9, referente a acções de invalidade e execução dos contratos administrativos)

O art.40 trata-se de uma excepção ao art.9 na medida em que estende o regime da legitimidade processual a quem não é parte da relação controvertida material.

Isto porque no âmbito dos contratos se assistiu a uma necessidade de alargar a legitimidade, na medida em que estes são regidos por princípios e disposições de direito administrativo que afectam não somente as partes mas também os interesses de terceiros e o próprio interesse público.

Na solução do código anterior constava do art.825: “ as acções sobre contratos só podem ser propostas pelas entidades contratantes”. Esta solução apresentava graves inconvenientes, uma vez que obtida a anulação, os interessados não tinham legitimidade para por em causa os contratos. Este artigo vem resolver o problema alargando a legitimidade para a propositura de acções.

Art.40/1: deixam de ser apenas as partes intervenientes no contrato a poderem propor acções relativas a validade de contratos, podendo também ser as pessoas ai elencadas. Vamos analisar as respectivas alíneas.

Na alínea a), como já anteriormente se previa, continuam a ter legitimidade as partes que celebram o contrato.

Na alínea b) tem legitimidade o MP (ministério publico) e as demais entidades previstas no art.9/2, quando esteja em causa um interesse público especialmente relevante ou dos valores previsto no último artigo referido

Na alínea c) tem legitimidade quem tenha sido prejudicado pelo facto de não ter sido adoptado o procedimento pré-contratual exigido por lei. O exemplo paradigmático desta alínea são situações em que a própria lei impõe que a administração realize concurso público e a administração opta por realizar um ajuste directo.

Na alínea d) tem legitimidade quem tenha impugnado um acto administrativo relativo a formação de um contrato. Trata-se de invalidades decorrentes de ilegalidades cometidas pela administração em momento anterior ao da celebração do contrato. Exemplo típico e o do candidato que foi preterido num concurso e que considera que o mesmo esta inquinado de ilegalidades que comprometem a validade do contrato, que na sequência do mesmo vem a ser celebrado, invalidade consequente nos termos do art.4/1/B do ETAF (o prof. Vieira de Andrade considera que este artigo deve ser interpretado restritivamente tenho de haver uma causalidade adequada entre as duas invalidades).

Na alínea e) tem legitimidade quem tendo participado no procedimento que precedeu a celebração do contrato, alegue que o clausulado não corresponde aos termos da adjudicação. O exemplo típico ocorre quando constam no contrato cláusulas que dele não deveriam constar por não serem compatíveis com os termos em que foi feita a adjudicação, na medida em que existe uma vinculação da administração as regras do procedimento pré-contratual.

Na alínea f) tem legitimidade quem alegue que o clausulado do contrato não corresponde aos termos inicialmente estabelecidos e que justificadamente o tinham levado a não participar no procedimento pré-contratual embora preenchesse os requisitos necessários para o efeito. Neste caso estamos perante um interessado que não participou no procedimento pré- contratual, fazendo fazer uma invalidade em defesa do seu interesse em participar.

Na alínea g), têm legitimidade as pessoas singulares ou colectivas portadoras ou defensoras de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos aos quais a execução do contrato cause ou possa vir a causar previsivelmente prejuízos. Esta alínea tem uma formulação muito ampla que cabe a jurisprudência delimitar, mas a doutrina tem entendido que cabem aqui situações como as das empresas que desenvolvam a sua actividade em regime de concorrência, num sector do mercado onde exista uma concessão de serviço público atribuída por contrato ou dos utentes de um serviço com interesse económico geral, abrangidos por determinações contratualizadas entre o estado e a entidade concessionária do serviço.

O nº2 do artigo 40 refere-se a legitimidade para a execução de contratos

Alínea a), atribui-se legitimidade às partes do contrato.

Alínea b), atribui-se legitimidade às pessoas e singulares e colectivas portadoras ou defensoras de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos em função dos quais as cláusulas contratuais tenham sido estabelecidas. Esta alínea assume uma especial relevância no que diz respeito a garantia do cumprimento, por parte dos concessionários de serviços de interesse económico geral, dos deveres constantes no contrato e dos princípios nomeadamente: igualdade de tratamento dos utentes, continuidade do serviço e eficiência

Na alínea c), atribui-se legitimidade ao MP, quando se trate de cláusulas cujo o cumprimento possa afectar um interesse publico especialmente relevante.

Na alínea d), atribui-se legitimidade as pessoas e as entidades mencionadas no art.9/2, agindo em defesa dos valores mencionados no mesmo artigo.

Na alínea e), atribui-se legitimidade a quem tenha sido preterido no procedimento administrativo. Esta alínea permite que as entidades participantes no procedimento pré-contratual, possam reagir perante situações de incumprimento já previsíveis, da entidade seleccionada.

Breve anotação dos arts. 55,68,73 e 77 disposições especiais relativas a legitimidade na acções administrativas especiais.

1)Legitimidade para a impugnação de actos administrativos (art.55CPTA)

 De acordo com o art.55/a tem legitimidade para a impugnação de actos administrativos quem tem um interesse directo e pessoal. Não é necessário que haja um interesse legalmente protegido ou um direito, basta que no momento o acto esteja a causar um efeito desfavorável na esfera jurídica do autor.

Carácter pessoal: exige-se que a utilidade que o interessado pretende obter com a anulação ou com a declaração de nulidade do acto impugnado se traduza numa utilidade pessoal.

Interesse directo: tem de haver uma efectiva lesão que justifique a utilização de um meio impugnativo, tem de haver um interesse em agir.

Neste artigo tal como no art.9/1 adopta-se a noção ampla de direito subjectivo público, de acordo com a doutrina da norma de protecção, lida a luz dos direitos fundamentais englobando tanto direitos subjectivos em sentido estrito ou clássico (permissão normativa especifica de aproveitamento de um bem), assim como os interesses legítimos e interesses difusos. Logo, têm legitimidade todos os indivíduos que estejam numa posição jurídica de vantagem ou que sejam parte na relação controvertida material.

Art.55/b tem legitimidade para impugnar os actos administrativos o MP para defender a legalidade e o interesse público (art.51 do ETAF).

Art.55/c têm legitimidade para impugnar os actos administrativos as pessoas colectivas e privadas, quanto aos direitos e interesses legalmente protegidos. Para que haja legitimidade de uma pessoa colectiva e necessário que o acto impugnado coincida com os interesses legalmente estabelecidos e com as atribuições da pessoa colectiva.

Art.55/d prevê que uma determinada pessoa de direito público possa impugnar os actos praticados por outros órgãos da mesma pessoa colectiva.

Art.55/e têm legitimidade para impugnar actos administrativos os presidentes de órgãos colegiais, em relação a actos praticados pelo respectivo órgão, bem como de outras autoridades em defesa da legalidade administrativa. Um exemplo típico que reflecte a solução desta alínea é o facto do presidente da câmara ter legitimidade para impugnar as decisões camarárias (art.14/4 CPA).

Art.55/f atribui legitimidade as entidades previstas no art.9/2 CPA, excluindo o MP na medida em que a legitimidade do mesmo já resulta da alínea b deste artigo.

Art.55/2 prevê a acção popular ou autárquica.

O prof. Vieira de Andrade coloca uma questão muito pertinente quanto a este artigo: “ se se devera manter a dualidade de regimes de acção popular ou se pelo contrário a acção popular autárquica foi absorvida pela previsão genérica da acção popular, de maior amplitude e susceptível de tutelar os mesmos bens?” O prof entende que a acção popular autárquica caducou relativamente a acção popular genérica na medida em que esta goza de requisitos de admissibilidade mais amplos que forçosamente absorvem os restantes.

Art.55/3 Este artigo veio solucionar uma questão discutida na doutrina, o legislador entendeu que a intervenção ou participação de alguém no procedimento administrativo na qualidade de interessado constitui uma mera presunção de legitimidade para efeitos de impugnação de actos administrativos lesivos praticados no acto administrativo. Esta presunção é ilidível e tem como consequência a inversão do ónus da prova respectivo, significa isto, que os demandados ficam obrigados a arguir e provar a ilegitimidade do autor.

O art.57 também respeita a legitimidade dos contra interessados, qualificando como sujeitos processuais todos os particulares dotados de legitimo interesse na manutenção dos actos administrativos, ou que são prejudicados directamente pela decisão de impugnação. Isto relaciona-se com as relações jurídicas multilaterais.

2) Legitimidade para pedir a condenação da Administração a prática de actos devidos (ou seja, os actos ilegalmente recusados ou omitidos) art.68CPTA

O acto devido, corresponde a um acto administrativo que na perspectiva do autor deveria ter sido emitido e não foi, quer tenha havido uma pura omissão ou recusa, ou ainda que tenha sido praticado um acto que não satisfaça a pretensão do autor. Não tem de ser um acto legalmente previsto, basta que seja obrigatório no contexto do caso concreto.

68/a tem legitimidade quem for titular de um direito ou interesse legalmente protegido, relativamente a um acto ilegalmente recusado ou omitido.

Só quem tenha um direito e que pode condenar a administração a prática de um acto que foi legalmente recusado ou omitido. A legitimidade para pedir a condenação pressupõe legitimidade para requerer a prática de um facto, os pressupostos para a condenação estão previstos no art.67 do CPTA sendo que de acordo com o art.67/1 na base da dedução do pedido de condenação tem de estar a prévia apresentação de um requerimento que tenha constituído a administração num dever de decidir, só neste caso existe uma situação de recusa ou omissão juridicamente relevante.

Art.68/b, têm legitimidade as pessoas colectivas, públicas ou privadas, em relação à direitos ou interesses que lhes cumpra defender. Esta solução é a mesma que consubstancia o art.55/1/c.

Art.68/c, tem legitimidade o MP. O MP não possui um poder genérico de apresentar requerimentos que obriguem a administração a tomar uma decisão. Nesta alínea circunscreve-se a actuação do MP as situações de omissão legal em que o dever de praticar o acto administrativo resulte directamente da lei, sem depender da prévia apresentação de um requerimento para que a administração fique obrigada a uma decisão. No entanto o MP so pode intervir para assegurar o cumprimento da lei e com vista a defesa dos valores constitucionalmente protegidos

Art.68/d têm legitimidade as demais pessoas previstas no art.9/2. (não vale para o MP visto que a legitimidade deste já resulta da alínea c, com um âmbito mais alargado).

Art.68/2 este artigo refere-se à legitimidade passiva, em que além da entidade responsável pela omissão têm também de ser demandados os contra-interessados em litisconsórcio necessário.

3)Legitimidade para impugnar normas e regulamentos (art.73)

Art.73/1 têm legitimidade para pedir a declaração de legalidade com força obrigatória geral, quem seja ou possa previsivelmente ser prejudicado pela aplicação da norma, desde que a sua aplicação tenha sido recusada com fundamento em ilegalidade em três casos concretos.

Art.73/2 têm legitimidade para pedir a declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto quem seja directamente lesado por normas cujos os efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de actos concretos de aplicação. Este pedido pode ser deduzido pelas entidades mencionadas no art.9/2 para defesa dos valores mencionados no mesmo.

Art.73/3 o MP tem legitimidade para pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral sem necessidade de se verificar a recusa de aplicação em três casos concretos, conferindo a este órgão uma função de protecção da legalidade objectiva a impugnação de normas regulamentares. Este pedido pode ser deduzido pelo MP oficiosamente ou mediante requerimento apresentado pelas entidades referidas no art.9/2 e para a protecção dos valores aí presentes, podendo as mesmas constituírem-se como assistentes do processo.

 73/4 a dedução do pedido pelo MP e obrigatória se tiverem sido proferidas três sentenças de desaplicação da norma ou das normas em causa.

73/5 Reflecte uma formalidade referente ao número anterior em que a secretaria, após o respectivo trânsito em julgado remete ao representante do ministério público junto do tribunal a certidão das sentenças que tenham desaplicado, com fundamento em ilegalidade, quaisquer normas emitidas ao abrigo de direito administrativo.

4) Legitimidade para pedir a declaração de ilegalidade por omissão de normas regulamentares. (art.77)

Art. 77/1 Tem legitimidade para estas acções o MP sem qualquer limitação, podendo reagir contra a omissão ilegal de toda e qualquer norma regulamentar para defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público (art.51ETAF), as demais pessoas e entidades nos termos do art.9/2 para a defesa dos valores previstos nesse artigo, quem alegue um prejuízo directamente resultante da situação de omissão.

Por fim, cabe-nos fazer uma última referência, à legitimidade passiva prevista no art.10.

3.LEGITIMIDADE PASSIVA:

Art.10/1 tal como ocorre na acção civil tem legitimidade passiva quem configura como contraparte na relação material controvertida tal como é configurada pelo autor. O autor deve por isso demandar quem esta numa posição contraposta a sua “pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor” atendendo que também estas pessoas podem ser directamente prejudicadas com a procedência da demanda.

Art.10/2 este artigo refere-se a processos em que esteja em causa acções ou omissões de entidades públicas. A legitimidade passiva cabe à pessoa colectiva pública a quem seja imputável o dever que se pretende efectivar no processo.

O critério estabelecido no art.10/2 na sua base três motivos, um de ordem teórica e dois de ordem pratica:

1) Na tradição do contencioso administrativo as acções propostas contra pessoas colectivas, quem defende a legalidade do acto ordinário em recurso é o órgão que praticou o acto. Actualmente também se admite que quando se impugna um acto administrativo se esta a propor uma acção contra uma entidade pública, não havendo razoes para subsistir uma diferenciação.

2) Do ponto de vista prático, admite-se a possibilidade que num mesmo processo serem cumuladas pretensões dirigidas a anulação do acto administrativo e a reparação de danos que o mesmo tenha causado, logo torna-se inviável manter a distinção.

3) Também devido a dificuldade de identificar o autor do acto recorrido.

10/3 as entidades administrativas independentes sem personalidade jurídica pertencentes ao estado , como a Comissão De Acesso aos Documentos Administrativos, da Alta Autoridade para a Comunicação Social, da Provedoria da Justiça, o demandado deve ser o Estado ou pessoa colectiva em que tais entidades se integrem. Isto trata-se de uma ficção porque quem é citado não é o Estado nem a pessoa colectiva mas sim o representante da mesma. A questão que se coloca é: Quem é o representante do Estado?”.

Sandra Costa 17529